央媒觀豫 | 河南新鄉：以土地適度規模經營為抓手，蹚出高標準農田投融資新路徑
更新時間：2024-4-22 12:08:06 來源：農民日報
時政要聞
以土地適度規模經營為抓手，蹚出高標準農田投融資新路徑
——以河南新鄉為例
從近年各地實踐看，要確保高標準農田建設質量，拓寬投融資渠道、提高投入標準是重要的保障。河南省人民政府提出，到2025年以提高農業灌溉效率、提升耕地地力、改善農田生態為核心，建設1500萬畝高標準農田示範區，增加糧食產能15億公斤以上，並明確將畝均投資提高到不低於4000元。作為建設示範區的先行地區，新鄉市先行先試，積極創新投融資模式，通過引入市場化機製實現“投融建運管”一體化推進高標準農田建設使用管護，2023—2025年分別規劃建設45萬畝、35萬畝、20萬畝高標準農田示範區，為破解高標準農田建設資金投入問題提供了有益借鑒。
為深入總結相關經驗做法，我們組成聯合調研組赴新鄉市開展了實地調研。總的看，新鄉的做法主要是依托土地經營權流轉來整合資源力量，推動農業適度規模經營，利用規模效益實現節支增收，村集體經濟組織從經營主體支付的土地流轉費中拿出一部分用於融資還款及建後管護，讓高標準農田使用主體和受益主體，同時也成為還款主體和管護主體，從而實現投融資模式的機製創新。這樣既緩解了地方政府的投入壓力，又充分調動了相關利益主體的積極性，還破解了“重建輕管”的難題，有望在一些有條件的地區成為可持續、可推廣的高標準農田投融資模式。
整合打造“兩塊地”，以土地適度規模經營夯實高標準農田建設基礎
新鄉市在高標準農田示範區建設中注重通過土地經營權流轉等方式發展適度規模經營，在充分尊重農戶意願、維護農民利益的基礎上，在全市整合打造“兩塊地”。一個是適度規模經營地塊，嚴格按照“依法、自願、有償”原則，由村集體經濟組織提供居間服務，摸清農戶土地流轉意願和可接受的流轉價格，參照公開招標或競爭性談判方式，引入種糧大戶等發展糧食生產適度規模經營，並約定由經營主體在承包期內逐年償還融資本息；另一個是農戶自種地塊，由村集體引導有自種意願的農戶，在確保經營麵積不變的前提下，通過承包權不動、經營權流轉等形式實現集中連片，方便耕種。通過“兩塊地”打造，有序推進土地適度規模經營，將村集體和農戶納入到高標準農田建設的利益鏈條中，也為統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、集中連片建設夯實了基礎。
據地方介紹，土地適度規模經營讓高標準農田建設的項目規模上去了，平均建設成本也能降下來。輝縣市通過與北大荒農服、中國農科院農灌所、國資平台公司建立四方合作機製，在孟莊鎮建設中原智慧灌溉裝備製造產業園、中原智慧農業產業示範園，推動技術成果集成轉化應用，為高標準農田建設提供來自本地的智慧灌排裝備和技術支撐，進一步降低建設成本。例如，峪河鎮已建成的1萬畝高標準農田示範區，輝縣市對所需原材料和灌排裝備等實行本地區集采集供，采購產業園區企業生產的灌排裝備設施，就地就近取材讓物料設備采購成本節約15%-20%。
聚焦實現“一增四減”，節支增收引入高標準農田項目還款活水
據了解，新鄉市以往高標準農田建設投入的融資貸款主要是靠新增耕地指標（包括新增耕地和新增水田麵積以及耕地糧食產能提升指標等）交易來還款，但每畝新增耕地指標的綜合交易價格隻有7萬元左右，按照1%的新增耕地指標產出比例計算，高標準農田畝均收益隻有700元。目前指標交易並不活躍，縣級財政承擔的還款壓力仍然很大。調研發現，新鄉的創新就在於通過土地流轉引入規模經營主體，發展適度規模經營，充分利用高標準農田的節本增收效益，確保還款來源穩定可持續。
新鄉市給我們算了一筆細賬，按照4%的年化利率貸款15年，每年每畝地還本付息約160元，其中本金100元、利息60元。當地示範區貸款項目前兩年為建設寬限期，隻還利息不付本金，從第三年開始償還本息，其中部分貸款利息按照省相關文件由省級財政貼息。高標準農田建成後，新增收益主要是靠高效節水灌溉，每畝合計節支增收467.8元，包括以下幾塊。一是增產效益，小麥畝均增產43公斤，玉米畝均增產43.5公斤，折合增收216.8元/畝；二是節水節能效益，與傳統灌溉方式相比，管灌方式畝均節水20%，噴灌、微灌方式畝均節水30%，綜合下來畝均節水50立方米，以電折水計價折合節支6.1元/畝；三是節肥效益，實施水肥一體化技術後，小麥畝均節肥8公斤，玉米畝均8.7公斤，折合節支23.4元/畝；四是省工效益，按照一年兩季，複種指數200%測算，每年管灌畝均省工7個工時，以當地實際用工需求，每個工時11元，每年澆地可省工77元；水肥一體化實施後，每年畝均省工8個工時，每年施肥可省工88元，水、肥合計省工165元/畝；五是節地效益，明渠改地下輸水管道以及噴灌、微灌可實現種植麵積增加3%左右，折合增收56.5元/畝。
流轉經營了900畝土地的種糧大戶王小會說，市裏算的每畝節支增收460多元是保守估計，今年實施大麵積提單產，像這樣收成好的年份節支增收更多，從中拿出100元還貸款可以接受。
此外，調研組在輝縣市峪河鎮了解到，當地正在探索由經營主體承擔管護工作的具體路徑。鑒於農田基礎設施能否穩定運行直接關係到種植收益，在當地高標準農田示範區開展規模經營的北大荒農服集團等主體在日常管護中表現出了較高的積極性，有能力有意願主動承擔對工程設施的檢查、維修和養護責任。同時，峪河鎮成立高標準農田基礎設施管護站，指導村集體經濟組織開展管護工作，及時發現和處置問題，確保設備正常運行，不誤農時。
據了解，河南省正在實施新一輪糧食產能提升行動，通過運用市場化手段，推動落實“投融建運管”一體化機製，確保推進高標準農田示範區建設“有方案、有政策、有製度、有規範”，因地製宜探索出“新鄉模式”“蘭考模式”“舞陽模式”“伊川模式”，已建成300多萬畝高標準農田示範區。
思考與建議
“新鄉模式”是河南“投融建運管”一體化推進高標準農田建設的生動實踐，具有一定的可複製可推廣價值。但要在全國麵上借鑒推廣，應注意以下3個方麵。
一是加強基層黨組織建設，維護好群眾利益。高標準農田建設是保障國家糧食安全的重大政府投資項目，是一項民生工程，涉及農村千家萬戶，關乎農民切身利益。“新鄉模式”成功的一個重要前提是尊重農民意願。新鄉市通過加強基層黨組織建設，尤其是在探索土地流轉過程中進一步強化“黨建+高標準農田建設”，支持政治立場堅定、熟悉政策業務的黨員幹部幹事創業，充分發揮基層黨組織的戰鬥堡壘作用，激發示範區農戶內生發展動力，齊心協力打造“兩塊地”，有序推動土地流轉。同時，積極支持村集體經濟組織參與高標準農田“投融建運管”一體化建設，為土地流轉提供居間服務和保障；積極支持農戶參與項目規劃設計、運行管護等環節，建立並強化利益紐帶，充分保障村集體和農戶權益，確保項目建設進度和質量。
二是結合資源稟賦和產業優勢，推動市場化運作。“新鄉模式”抓住河南省打造“中原農穀”機遇，結合當地資源和產業優勢，“義”“利”相輔，創新將農田水利基礎設施建設和農業技術推廣應用結合，將高標準農田示範區打造成當地產業園區新產品新技術的應用場、示範田，培育做強當地農業產業鏈。新鄉市在延鏈、強鏈的基礎上，通過市場化方式推動高標準農田示範區土地流轉，引入有資金實力、有管理經驗的農服公司及種糧大戶等市場主體發展糧食生產規模經營，保障高標準農田建設項目還款資金來源的穩定性。當然，鼓勵社會資本下鄉成為農業經營主體，必須守住經營農業、農民受益的基本要求，防止跑馬圈地。在總結推廣這一模式時應強調堅守底線紅線，確保土地經營權流轉和投融資等行為依法依規有序進行，堅決防止地方政府通過行政推動、下指標定任務等方式推動土地經營權流轉，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切，防止強行收回農民承包地搞“反租倒包”，防止以少數服從多數等名義變相強行流轉農民土地。
三是注重債務風險和市場風險可控，建立風險防範機製。各地需結合經濟社會發展實際開展高標準農田“投融建運管”一體化建設。同時，由於種糧比較效益不高、農業經營主體抗市場風險能力較弱，特別在國內極端天氣多發重發背景下，十分考驗農業經營主體的生產管理和抗風險能力，在建好、管好、用好高標準農田的同時，更需要引導參與各方建好風險防範機製。
為避免主體因遭遇風險無法按期歸還貸款和租金的情況，“新鄉模式”也建立了相關風險防範機製，目前仍在探索實踐完善階段。一是引入保險機製，通過引入農田基礎設施管護險、農產品完全成本險、農業適度規模經營履約保險等適宜險種，提高土地規模經營的抗風險能力。二是完善大戶退出機製，通過選拔評選儲備一批本地優質種糧大戶，同時發揮本村集體經濟組織統籌協調作用，一旦遇到種糧大戶因經營不善或其他原因退出時，村集體可及時處理土地流轉經營接續問題。三是建立農民利益保障機製，規模經營主體在經營土地前需向村集體經濟組織提前交付下一年部分租金，讓農民吃上“定心丸”。（胡恩磊 王皓宇 於浩洋）
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——以河南新鄉為例
從近年各地實踐看，要確保高標準農田建設質量，拓寬投融資渠道、提高投入標準是重要的保障。河南省人民政府提出，到2025年以提高農業灌溉效率、提升耕地地力、改善農田生態為核心，建設1500萬畝高標準農田示範區，增加糧食產能15億公斤以上，並明確將畝均投資提高到不低於4000元。作為建設示範區的先行地區，新鄉市先行先試，積極創新投融資模式，通過引入市場化機製實現“投融建運管”一體化推進高標準農田建設使用管護，2023—2025年分別規劃建設45萬畝、35萬畝、20萬畝高標準農田示範區，為破解高標準農田建設資金投入問題提供了有益借鑒。
為深入總結相關經驗做法，我們組成聯合調研組赴新鄉市開展了實地調研。總的看，新鄉的做法主要是依托土地經營權流轉來整合資源力量，推動農業適度規模經營，利用規模效益實現節支增收，村集體經濟組織從經營主體支付的土地流轉費中拿出一部分用於融資還款及建後管護，讓高標準農田使用主體和受益主體，同時也成為還款主體和管護主體，從而實現投融資模式的機製創新。這樣既緩解了地方政府的投入壓力，又充分調動了相關利益主體的積極性，還破解了“重建輕管”的難題，有望在一些有條件的地區成為可持續、可推廣的高標準農田投融資模式。
整合打造“兩塊地”，以土地適度規模經營夯實高標準農田建設基礎
新鄉市在高標準農田示範區建設中注重通過土地經營權流轉等方式發展適度規模經營，在充分尊重農戶意願、維護農民利益的基礎上，在全市整合打造“兩塊地”。一個是適度規模經營地塊，嚴格按照“依法、自願、有償”原則，由村集體經濟組織提供居間服務，摸清農戶土地流轉意願和可接受的流轉價格，參照公開招標或競爭性談判方式，引入種糧大戶等發展糧食生產適度規模經營，並約定由經營主體在承包期內逐年償還融資本息；另一個是農戶自種地塊，由村集體引導有自種意願的農戶，在確保經營麵積不變的前提下，通過承包權不動、經營權流轉等形式實現集中連片，方便耕種。通過“兩塊地”打造，有序推進土地適度規模經營，將村集體和農戶納入到高標準農田建設的利益鏈條中，也為統一規劃布局、統一建設標準、統一組織實施、集中連片建設夯實了基礎。
據地方介紹，土地適度規模經營讓高標準農田建設的項目規模上去了，平均建設成本也能降下來。輝縣市通過與北大荒農服、中國農科院農灌所、國資平台公司建立四方合作機製，在孟莊鎮建設中原智慧灌溉裝備製造產業園、中原智慧農業產業示範園，推動技術成果集成轉化應用，為高標準農田建設提供來自本地的智慧灌排裝備和技術支撐，進一步降低建設成本。例如，峪河鎮已建成的1萬畝高標準農田示範區，輝縣市對所需原材料和灌排裝備等實行本地區集采集供，采購產業園區企業生產的灌排裝備設施，就地就近取材讓物料設備采購成本節約15%-20%。
聚焦實現“一增四減”，節支增收引入高標準農田項目還款活水
據了解，新鄉市以往高標準農田建設投入的融資貸款主要是靠新增耕地指標（包括新增耕地和新增水田麵積以及耕地糧食產能提升指標等）交易來還款，但每畝新增耕地指標的綜合交易價格隻有7萬元左右，按照1%的新增耕地指標產出比例計算，高標準農田畝均收益隻有700元。目前指標交易並不活躍，縣級財政承擔的還款壓力仍然很大。調研發現，新鄉的創新就在於通過土地流轉引入規模經營主體，發展適度規模經營，充分利用高標準農田的節本增收效益，確保還款來源穩定可持續。
新鄉市給我們算了一筆細賬，按照4%的年化利率貸款15年，每年每畝地還本付息約160元，其中本金100元、利息60元。當地示範區貸款項目前兩年為建設寬限期，隻還利息不付本金，從第三年開始償還本息，其中部分貸款利息按照省相關文件由省級財政貼息。高標準農田建成後，新增收益主要是靠高效節水灌溉，每畝合計節支增收467.8元，包括以下幾塊。一是增產效益，小麥畝均增產43公斤，玉米畝均增產43.5公斤，折合增收216.8元/畝；二是節水節能效益，與傳統灌溉方式相比，管灌方式畝均節水20%，噴灌、微灌方式畝均節水30%，綜合下來畝均節水50立方米，以電折水計價折合節支6.1元/畝；三是節肥效益，實施水肥一體化技術後，小麥畝均節肥8公斤，玉米畝均8.7公斤，折合節支23.4元/畝；四是省工效益，按照一年兩季，複種指數200%測算，每年管灌畝均省工7個工時，以當地實際用工需求，每個工時11元，每年澆地可省工77元；水肥一體化實施後，每年畝均省工8個工時，每年施肥可省工88元，水、肥合計省工165元/畝；五是節地效益，明渠改地下輸水管道以及噴灌、微灌可實現種植麵積增加3%左右，折合增收56.5元/畝。
流轉經營了900畝土地的種糧大戶王小會說，市裏算的每畝節支增收460多元是保守估計，今年實施大麵積提單產，像這樣收成好的年份節支增收更多，從中拿出100元還貸款可以接受。
此外，調研組在輝縣市峪河鎮了解到，當地正在探索由經營主體承擔管護工作的具體路徑。鑒於農田基礎設施能否穩定運行直接關係到種植收益，在當地高標準農田示範區開展規模經營的北大荒農服集團等主體在日常管護中表現出了較高的積極性，有能力有意願主動承擔對工程設施的檢查、維修和養護責任。同時，峪河鎮成立高標準農田基礎設施管護站，指導村集體經濟組織開展管護工作，及時發現和處置問題，確保設備正常運行，不誤農時。
據了解，河南省正在實施新一輪糧食產能提升行動，通過運用市場化手段，推動落實“投融建運管”一體化機製，確保推進高標準農田示範區建設“有方案、有政策、有製度、有規範”，因地製宜探索出“新鄉模式”“蘭考模式”“舞陽模式”“伊川模式”，已建成300多萬畝高標準農田示範區。
思考與建議
“新鄉模式”是河南“投融建運管”一體化推進高標準農田建設的生動實踐，具有一定的可複製可推廣價值。但要在全國麵上借鑒推廣，應注意以下3個方麵。
一是加強基層黨組織建設，維護好群眾利益。高標準農田建設是保障國家糧食安全的重大政府投資項目，是一項民生工程，涉及農村千家萬戶，關乎農民切身利益。“新鄉模式”成功的一個重要前提是尊重農民意願。新鄉市通過加強基層黨組織建設，尤其是在探索土地流轉過程中進一步強化“黨建+高標準農田建設”，支持政治立場堅定、熟悉政策業務的黨員幹部幹事創業，充分發揮基層黨組織的戰鬥堡壘作用，激發示範區農戶內生發展動力，齊心協力打造“兩塊地”，有序推動土地流轉。同時，積極支持村集體經濟組織參與高標準農田“投融建運管”一體化建設，為土地流轉提供居間服務和保障；積極支持農戶參與項目規劃設計、運行管護等環節，建立並強化利益紐帶，充分保障村集體和農戶權益，確保項目建設進度和質量。
二是結合資源稟賦和產業優勢，推動市場化運作。“新鄉模式”抓住河南省打造“中原農穀”機遇，結合當地資源和產業優勢，“義”“利”相輔，創新將農田水利基礎設施建設和農業技術推廣應用結合，將高標準農田示範區打造成當地產業園區新產品新技術的應用場、示範田，培育做強當地農業產業鏈。新鄉市在延鏈、強鏈的基礎上，通過市場化方式推動高標準農田示範區土地流轉，引入有資金實力、有管理經驗的農服公司及種糧大戶等市場主體發展糧食生產規模經營，保障高標準農田建設項目還款資金來源的穩定性。當然，鼓勵社會資本下鄉成為農業經營主體，必須守住經營農業、農民受益的基本要求，防止跑馬圈地。在總結推廣這一模式時應強調堅守底線紅線，確保土地經營權流轉和投融資等行為依法依規有序進行，堅決防止地方政府通過行政推動、下指標定任務等方式推動土地經營權流轉，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切，防止強行收回農民承包地搞“反租倒包”，防止以少數服從多數等名義變相強行流轉農民土地。
三是注重債務風險和市場風險可控，建立風險防範機製。各地需結合經濟社會發展實際開展高標準農田“投融建運管”一體化建設。同時，由於種糧比較效益不高、農業經營主體抗市場風險能力較弱，特別在國內極端天氣多發重發背景下，十分考驗農業經營主體的生產管理和抗風險能力，在建好、管好、用好高標準農田的同時，更需要引導參與各方建好風險防範機製。
為避免主體因遭遇風險無法按期歸還貸款和租金的情況，“新鄉模式”也建立了相關風險防範機製，目前仍在探索實踐完善階段。一是引入保險機製，通過引入農田基礎設施管護險、農產品完全成本險、農業適度規模經營履約保險等適宜險種，提高土地規模經營的抗風險能力。二是完善大戶退出機製，通過選拔評選儲備一批本地優質種糧大戶，同時發揮本村集體經濟組織統籌協調作用，一旦遇到種糧大戶因經營不善或其他原因退出時，村集體可及時處理土地流轉經營接續問題。三是建立農民利益保障機製，規模經營主體在經營土地前需向村集體經濟組織提前交付下一年部分租金，讓農民吃上“定心丸”。（胡恩磊 王皓宇 於浩洋）
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